Utdanningshistorie, lærerutdanning, tall og Haugstad

Direktør Bjørn Haugstad prøver seg med å vektlegge seks tall om lærerutdanninga i et tilsvar til min ytring om siste styremøte. I utgangspunktet ville jeg trodd at seks umotiverte tall er for smalt og konkret for en offentlig debatt, men jeg stoler på at Haugstad er i en bedre posisjon enn meg til å vurdere hva som er av interesse for NTNU-felleskapet. Han kunne spurt meg på annen måte hvis han mente det var formålstjenlig.

Jeg diskuterer tall med glede! Tall lyver ikke. De reflekterer realiteter. Men skal vi kunne trekke ut kunnskap fra tall, så må de som kjent tolkes i riktig kontekst, og skal vi trekke noe generell kunnskap kreves en empirisk metodikk.

Jeg nøyer meg med et forsøk på tolkning i kontekst. Dette er den nære utdanningshistorien. Teksten kan leses uavhengig av den pågående debatten. Jeg understreker at ytringsformatet gjør teksten knapp og med en formålstjenlig utvelgelse av tema. Haugstad har selv vært sentral i denne historien og det ville vært interessant å få høre hans beskrivelse på et tidspunkt.

Deretter sier jeg noe om risiko før den etablerte konteksten brukes til å tolke Haugstads tall.

Om betydninga til lærerutdanninga

Forskningen er klar på at læreren og familien er de viktigste faktorene for elevers læring. Elevenes læring i skolen har stor betydning senere i livet. Kompetansen (se for eksempel Kompetansebehovsutvalget for definisjon av kompetanse) er viktig for hvor godt forberedt de er til høyere utdanning, deres bidrag i arbeids- og samfunnsliv og livskvalitet.

Hvordan samfunnet bygger lærernes kompetanse er derfor helt sentralt for samfunnsutviklingen. Den største investeringen i lærernes kompetanse er i lærerutdanninga. Mange kaller derfor lærerutdanning for «alle utdanningers mor».

Solbergregjeringen (2013-2021)

Solbegerregjeringen kom med en ambisiøs utdanningspolitikk som i utstrakt grad brukte ordet «kvalitet». Torbjørn Røe Isaksen ble kunnskapsminister og Bjørn Haugstad ble en aktiv og synlig statssekretær. De vektla lærernes kompetanse og mye av politikken sentrerte rundt det. Dette er godt forankret i forskningslitteraturen.

1. Det ble betydelig økt satsing på videreutdanning av lærere. Det ble innført krav om en viss fordypning i noen skolefag i form av studiepoeng, og de som ikke oppfylte dette innen 2025 ville miste lærerkompetansen (den såkalte «avskiltingen»). Dette ga et sterkt insentiv til å ta videreutdanning. Man innført også en lærerspesialistordning på masternivå med formål å heve læreryrkets status og styrke profesjonsfellesskapet i skolen. Videre ble det innført en etterutdanningsordning for skolene.

Alle disse EVU-tiltakene ble motivert med et «dobbelt formål» definert som styrking av både skolene og lærerutdanningene. Der var derfor et krav om at det var lærerutdanningene som skulle gjennomføre, og det skulle på noe vis være positivt for kvaliteten på den ordinære lærerutdanninga.

2. Det kom masterkrav for nye lærere, med et par små unntak. De to store grunnskolelærerutdanningene (GLU) økte fra 4 til 5 år med første opptak i 2017.

En spesiell sak med GLU-reformen var at regjeringen ikke ville bidra med forutsigbarhet for finansieringen til tross for at finansiering er av avgjørende betydning for hvordan studieprogram utformes.

Videre ble karakterkravet for opptak til både GLU og lektorutdanninga 8-13 skjerpet i 2016.

3. GLU-reformen krevde en tydeligere forskningsorientering. Regjeringen bidro til dette med øremerkete stipendiatstillinger, nytt forskningsprogram i Forskningsrådet, og mere.

4. Masterkrav for opptak ble innført for den ettårige praktisk-pedagogiske utdanninga (PPU) fra 2019.

5. For 20 år siden ble det opprettet en rekke nasjonale sentre som skal bidra til å styrke kvaliteten til barnehagen og grunnopplæringa. De ble plassert på ulike UH-institusjoner, men det var Utdanningsdirektoratet som hadde det faglige ansvaret. De bestemte blant annet at sentrene ikke fikk bruke midler til egen forskning, til tross for at det er tolkning av forskning de skal formidle. Det faglige ansvaret ble overført til vertsinstitusjonen fra 2018 for å styrke det faglige nivået.

6. I tillegg var det flere andre satsninger som det fulgte finansiering med, for eksempel pålegg om å opprette universitetsskolesamarbeid.

Alle disse endringene ble vedtatt før Isaksen og Haugstad forlot Kunnskapsdepartementet i 2018.

Implementering på NTNU (2013-2021)

NTNU og HiST fulgte opp regjeringens politikk, og med stor entusiasme vil jeg påstå.

På NTNU er det mange fakulteter og institutter som er involvert i lærerutdanning. Det ble gjennomført en lang rekke utredninger for hvordan implementere reformene på best mulig måte, både med utgangspunkt i reformene og NTNU-fusjonen. Det var mange som ønsket å bidra mere enn de fikk mulighet til, heldigvis. I all hovedsak endte man opp med å følge gammel arbeidsdeling. De nasjonale sentrene Matematikksenteret og Skrivesenteret ble lagt til ILU.

NTNU fikk, så vidt jeg klarer å skjønne, en økende andel av EVU-markedet.

Jeg mener NTNU skal være stolt over å ha utviklet lærerutdanninger med god kvalitet i hele bredden av studier og tilbud og med god forskningsforankring. NTNU er i dag institusjonen med det mest fullverdige tilbudet for lærerutdanning til hele grunnutdanninga (grunnskoler og videregående skoler), og det synes som at NTNU har den mest attraktive lærerutdanninga i landet både for studenter og vitenskapelige ansatte.

Støreregjeringen (2021- )

Støreregjeringen prioriterer høyere utdanning og forskning lavere enn tidligere samtidig som institusjonene utenfor de store byene relativt sett prioriteres opp.

Hurdalsplattformen varsler reversering av en rekke av reformene i lærerutdanninga. Mye av dette er gjennomført, inkludert avvikling av «avskiltingsregelen» og avslutning av lærerspesialistordningen. Omfanget av EVU rettet mot skoleverket er redusert.

I tillegg har interessen for lærerutdanning falt i denne perioden, en trend som startet med pandemien. Regjeringen reduserte opptakskravene første året i tråd med Hurdalsplattformen og aksepterer nå at institusjonene fjerner dem helt. Regjeringen har laget en rekrutteringsstrategi som ligner på tidligere strategier og så langt ser den ikke ut til å ha noen effekt.

Implementering på NTNU (2021- )

Det er lite å implementere, men en nedgang i blant annet EVU som må håndteres. Fallende søkertall til lærerutdanningene reduserer i første omgang opptakskravene og har nå ført til at de fleste femårige studiene, både for trinn 1-7, 5-10 og 8-13, er blitt åpne uten andre krav enn kvalifikasjonskravene.

Til tross for denne situasjonen er det er etter mitt skjønn gledelig at NTNU ikke blir med på å senke opptakskravene ut over det Støreregjeringen gjennomførte i sitt første år. NTNU er neste høst eneste institusjon som opprettholder karakterkrav.

Om politisk risiko

Som statlig universitet påvirker politiske beslutninger oss direkte. Noen utdanninger er sterkere politisk styrt enn andre, spesielt profesjonsutdanninger rettet mot offentlig sektor. Disse utdanningene blir brukt som instrument for å oppnå flere politiske mål enn det som er tilfellet for mer generiske utdanninger og utdanninger rettet mot privat sektor.

I tillegg er det politikk som styrer arbeidsbetingelsene til de offentlige profesjonene. Dette forsterker den politiske risikoen. Rektor Klaus Moen argumenterer for at situasjonen nå for helse-, omsorgs- og lærerprofesjonene ikke er en utdanningskrise, men at yrket ikke frister.

Sannsynligvis har lærerutdanninga vært sterkest politisk styrt. De er utsatt for større politisk risiko enn andre. Solbergregjeringens reformer førte til en vekst i lærerutdanningsmiljøene som i nasjonal sammenheng kanskje var i overkant store. Støreregjeringens poltikk går i motsatt retning.

Det er behov for en refleksjon om hvordan universitetene skal forholde seg til risiko generelt og kanskje politisk risiko spesielt. Dette er blitt mer krevende enn tidligere både fordi Solbergregjeringen reduserte muligheten til ha egne avsetninger og muligheten til å bruke midlertidige løsninger og fordi Støreregjeringen reduserer bevilgningene.

Om tallene til Haugstad

Haugstad presenterte fire tall om ILU i styremøtet 29.10, to fra 2017 og to fra 2023. Han bruker disse til å indikere konklusjoner ved bruk av antydningenes kunst. I ytringen i Universitetsavisa hevder han å gjenta tallene fra styremøtet, men utvider uten forklaring med to nye tall, begge for 2021. Det er en fint fordi flere tall gir potensiale for mere kunnskap. Det er også fint i og med at han direkte utfordrer meg.

Først om årsverk. Haugstad oppgir ikke kilde, men referer til «årsverk ansatt på grunnbevilgningen». Jeg vet ikke hvordan årsverk klassifiseres i ulike kategorier, men Haugstads tall gjenfinnes i Databasen for høyere utdanning (DBH). Årsverk i DBH er basert på stillingsprosenter per 1. oktober. Det viser seg at for ILU utgjør årsverk på grunnbevilgningen samtlige årsverk i 2017 og 98% av årsverkene i 2023. Det er altså essensielt sett snakk om samtlige årsverk.

Totalt antall årsverk økte med 131 fra 2017 til 2021. Det skyldes reformene til Solbergregjeringen fordi de var finansiert. Hvor mye hvert element betyr kan ikke beregnes eksakt fordi NTNU har rammestyring.

Jeg gjør likevel et forsøk på å tallfeste de ulike elementene og refererer til nummereringen i kontekstbeskrivelsen over. Mitt anslag er at punkt 1 utgjør om lag 25-35 årsverk, punkt 2 25-30 årsverk, punkt 3 10-20 årsverk (det er 18 flere stipendiatårsverk i 2021 enn i 2017), punkt 4 null, punkt 5 25-35 årsverk og punkt 6 om lag 5-8 årsverk. Til sammen blir dette i området 110 årsverk.

Så mister man noe når man baserer seg på få observasjoner fordi hvert tall fra virkeligheten inkluderer tilfeldigheter. Det var noe kaotisk på NTNU etter etableringen av nye enheter etter fusjonen i 2017. Når regninga skulle gjøres opp for ILU viste regnskapet et overskudd på 28 millioner kroner. Antall årsverk i 2017 var altså 20-30 årsverk under det som inntektene skulle tilsi.

Dermed er veksten på 131 forklart, dog med røffe anslag. Dette er selvsagt en selvfølgelighet når økonomien er i balanse. Det er inntekter som styrer tilsettinger.

Forklaringen som Haugstad etterspør er altså politikken han selv var med på å utforme som statssekretær.

Hva som forklarer underskudd og vekst fra 2021 til 2023 (vekst fra 408 til 413 årsverk) må andre forklare. Jeg registrerer at verken Haugstad eller andre vil si noe om dette.

Når det gjelder studenter, så er det studiepoengproduksjon som er den største variable faktoren som påvirker et institutts inntekter. For ILU økte den med 13,5% fra 2017 til 2021, og sank deretter med 4,5% til 2023. Dette inkluderer videreutdanning og noen kan kanskje skille det ut fra totaltallene.

Haugstad er opptatt av antall studenter som møter til studiestart. Det er viktig fordi, tolket riktig, gir de en god indikasjon på studiepoengproduksjon fram i tid.

Fra 2017 til 2021 falt antall studenter møtt fra 1095 til 795. 210 av disse er fall for det ettårige PPU (punkt 4 over). Opptaket på toårig masterutdanning falt med 55 studenter. Dette var forventet fordi GLU kom på masternivå og dette programmet var derfor revidert og effektivisert fra 2020 for å overføre undervisningskrefter til nye GLU. Også fra 2021 til 2023 er det disse to programmene som hadde brorparten av reduksjon.

Forklaringen på lavere studentopptak er altså igjen Solbergregjeringens politikk.

Debatten nå handler om økonomistyring og oppsigelser, og da er det selvsagt av vesentlig betydning om reduksjonen i studenter møtt til studiestart kommer på ett-årige program (PPU) eller femårige program (GLU).

Nærmere om overgangen fra fireårig GLU til master

Det kan være mange relevante lærdommer fra reformen av grunnskolelærerutdanninga (GLU). Dette er en stor utdanning med 285 uteksaminerte masterkandidater i 2022 og over 300 i 2024. Det er ikke her plass til å gå grundig inn i prosessene og vurderingene på NTNU, men siden Haugstad synes spesielt interessert i dette tar jeg gjerne en prat der jeg kan gi referanser til skriftlige kilder.

NTNU-styret vedtok studiemodellen høsten 2016 etter grundig forarbeider fra daværende Fakultet for lærer- og tolkeutdanning. Det ble vedtatt en krevende modell, i tråd med den nye forskriften, med 11 masterspesialiseringer i hvert av de to programmene der studentene velger retning i god tid før de to siste årene på studiet. Slik jeg har forstått det la man «standard» finansiering til grunn.

Det var protester fra hele sektoren i mange runder på at finansieringen var ukjent, også fra samtlige rektorer med GLU. Solbergregjeringen påla institusjonene en betydelig politisk risiko.

Bevilgningen ble klar oppunder jul et drøyt halvår før oppstart. Forarbeidet må starte mye tidligere. Haugstad velger å ikke tro på meg når jeg hevder at NTNUs vurderinger var basert på realiteter og økonomisk bærekraft, men vektlegger heller sin referanse «mitt inntrykk slik man har hørt det». Jeg håper ikke dette er et generelt uttrykk for hvordan en direktør forholder seg til kolleger som ytrer seg kritisk. Jeg anbefaler sakspapirer til instituttstyret til ILU fra april 2020 til februar 2022 for vurderingene som ble gjort. Når det viste seg at finansieringen per student per år ble lavere på det nye femårige masterprogrammet enn det gamle fireårige bachelorgrammet, altså betydelig lavere enn NTNU-styret la til grunn i sitt vedtak i 2016, ble det nødvendig med umiddelbar omstilling. Ett opptak til PPU ble stoppet for å frigjøre undervisningskrefter og en rekke utredninger for å redusere undervisningsomfanget startet.

Avslutning

Mitt engasjement er knyttet til Rektors ansvarsfraskrivelse for masseoppsigelser. Selvsagt må virksomheten tilpasse seg endringer i rammevilkårene og oppsigelser kan ikke utelukkes, men det må være basert på kunnskap og argumenter. I tilfellet ILU er det en «pekelek» der Rektor først pekes på SU-fakultetet, som i sin tur peker på ILU.

Hvis årsaken til økonomiske problemer på et institutt er knyttet til politisk risiko sier statsråden at Rektor skal se hele virksomheten i sammenheng. Hvis årsaken er knyttet til svake lederbeslutninger kan ikke styrer fraskrive seg ansvar fordi det er de som tilsetter lederne og har kontrollansvar. Dette er uavhengig av om det gjelder forhold langt tilbake i tid eller nært i tid. Hvis årsaken er forutgående press fra Rektor om å bruke mere penger, som mye tyder på skjedde i 2021 og 2022, så er Rektors atferd en del av problemet.

I juni påla styret Rektor å gi dem en redegjørelse. Den blir levert i januar. Rektor trenger over et halvt år for å gjennomføre en analyse som allerede burde vært gjort i en organisasjon der den økonomiske analysekompetansen er sentralisert til økonomiavdelinga.

I denne situasjonen er oppførselen til Haugstad besynderlig. Han svarer ikke på uklarheter han selv skaper, men velger heller å dra fram nye halvkvedete momenter i en slags antydningens kunst. Dette ser ut til å være en generelt valgt stil. Jeg tviler på at det er en akademisk institusjon verdig.

Jeg leser rektor Grandes siste ytring som at oppsigelser avventes i påvente av relevante analyser. Takk for det. La oss som en kunnskapsorganisasjon gjøre kunnskapsbaserte beslutninger!