Samfunnsnytten av statlige byggeprosjekter kommer ikke av seg selv

Statlige byggeprosjekter har alltid et eller flere mål, som handler om å innfri en eller annen form for nytte for samfunnet og brukerne. Man får ikke flere milliarder over statsbudsjettet uten å synliggjøre nytten i forkant. I prosjektfaget, knyttes nytten til realisering av prosjektets såkalte effektmål og samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Et viktig mål med NTNU Campussamling er å samle ingeniør- og samfunnsfagene på ett sted for å fremme tverrfaglig samarbeid og synergier, både faglig og økonomisk. I tillegg skal de nye byggene gjøre at NTNU kan drive fremtidsrettede kjerneaktiviteter (forskning og utdanning) og tilby gode faglige og sosiale aktiviteter, og være en effektiv og bærekraftig campus som er åpen mot omgivelsene og tilby formidling av høy klasse.

Dette er ambisiøse mål, noe som ikke er uvanlig å finne i store statlige (bygge)prosjekter. Det som imidlertid er mer uvanlig, er å ha et bevisst forhold til hvordan effektmålene skal innfris – eller sagt med andre ord: hvordan nytten skal realiseres. NTNU har begynt å tenke på dette, men dette er krevende farvann, og mange før dem har mislyktes.

Tidligere studier fra Concept-programmet ved NTNU har vist at måloppnåelsen på samfunns- og effektnivå varierer og er til dels lav. Man har særlig funnet at ambisiøse mål om synergier som funksjon av samlokalisering er krevende å innfri. Evalueringer flere år etter innflytting viser at det ofte er begrenset hva man har oppnådd av synergier. Man har ofte ikke fulgt opp effektene i det hele tatt, eller gjennomført målinger som kan si noe om dem. I flere tilfeller er nok de ambisiøse nyttebeskrivelsene brukt i «innsalgsfasen» for å få midler til nytt bygg, uten at man hadde planer om å jobbe med realiseringen av dem. Prosjektene krever store investeringer av fellesskapets midler, og manglende måloppnåelse og urealisert nytte er derfor synd både for skattebetalerne generelt, som kan føle seg lurt, og for brukerne spesielt, som kan risikere å sitte skuffet igjen.

Men hva kan man gjøre for å unngå å ende opp med et «nytteløst» prosjekt? En studie fra Concept-programmet (Larsen mfl., 2024) tar for seg temaet nyttestyring i statlige byggeprosjekter, der vi har studert syv slike prosjekter. Felles for disse er at de har noen fundamentale utfordringer (paradokser) som må imøtegås for å realisere nytten.

Første steg er å sette gode mål. Allerede her observeres flere paradokser. Målsetningene er gjerne kvalitative, og siden de er vanskelige å måle blir de lett ignorert. Målene er ofte verken tidfestede eller målbare. De har heller ikke alltid en klar sammenheng med selve bygget – er det for eksempel slik at et nytt bygg uten videre stimulerer menneskene inni til å jobbe mer tverrfaglig eller effektivt enn tidligere? Hvis man setter mål som ikke er mulig å nå, eller som man ikke klarer å vurdere om er oppnådd eller ikke, har man et svært dårlig utgangspunkt for å realisere nytte.

Prosjektene omtales typisk som byggeprosjekter, men for at nytten skal realiseres og (de ambisiøse) effektmålene innfris, kreves i virkeligheten betydelige organisatoriske endringer. Dersom et sykehus virkelig skal spare betydelige driftskostnader gjennom å samlokalisere avdelinger, er det nokså klart at de vil måtte jobbe på nye måter og styres annerledes. Likevel styres prosjektene først og fremst som rene byggeprosjekter. 

Da er det ikke så overraskende at målsetningene ikke nås. I en del tilfeller (sykehus) budsjetterer man med å ta ut de økonomiske nyttevirkningene i form av reduserte driftsbudsjetter i årene etter innflytting. Med andre ord, innsparinger vil tvinges igjennom uansett, men kan ta form av rene kutt og ikke faktisk realisert nytte. Man bør følgelig avklare tidlig, gjerne i prosjektets konseptfase, hvilken betydning organisasjonsutvikling har for prosjektets nytte.

Et annet paradoks er at ansvaret for å realisere nytten er fordelt til linjeorganisasjon og brukere, som er de som har minst erfaring med planlegging og gjennomføring av store byggeprosjekter, og som heller ikke alltid har tilstrekkelig innvirkning på selve prosjektet. I tillegg vil kompleksiteten i prosjektene både knyttet til aktører, roller, ansvarslinjer og lange tidslinjer utfordre realiseringen av nytte. Dette kan bli kaotisk og føre til at man mister helhetsbildet av prosjektets nytte, og uvitende kan ulike aktører legge hindringer i vegen for hverandre slik at nytten reduseres. I noen tilfeller har heller ikke nytteeier virkemidler til å styre ulike aktører for å realisere tiltenkt nytte, for eksempel hvis disse ikke faller inn under nytteeiers myndighetsområde.

Nyttestyring er krevende, og dette er bare en smakebit på hvilke utfordringer man står i under planlegging og realisering av nytte i statlige byggeprosjekter. Det som er sikkert, er at nytten ikke kommer av seg selv! Nytten må jobbes aktivt med gjennom hele prosjektets livsløp, og temaet må aktualiseres mer enn hva som gjøres i dag.

I rapporten presenterer vi flere gode råd på vegen mot en bedre praksis, hvor de viktigste er:

• Mangfoldet av aktører må i fellesskap definere tydelig hva de vil med prosjektet, og kostnadsperspektivet må alltid være med – hvis målet er å maksimere nytte uten å tenke på kostnaden, bærer det galt av sted.
• Nytten må identifiseres tidlig gjennom gode og målbare mål.
• Nytten må planlegges for, og i et komplekst aktørbilde fordrer det god organisering, kommunikasjon og dokumentasjon. Og riktige insentiver hos alle parter.
• Organisasjonsutviklingen bør videre planlegges som et eget prosjekt i parallell med byggeprosjektet, dette må ikke komme for sent i gang.
• Når nytten skal realiseres må noen ha tilordnet ansvar for det, og organisasjonsutviklingsprosjekt og byggeprosjekt må koordineres.
• Til slutt må nytten dokumenteres i et system for fortløpende måling med riktige indikator(sett), der eier har et særlig ansvar for å etterspørre status og dokumentasjon.

Du kan lese mer om dette i Larsen, A.S.A, Volden, G.H., Andersen, B., Langlo, J.A. og Bakke, C. (2024). Nyttestyring i statlige byggeprosjekter – Erfaringer og anbefalinger basert på syv caseprosjekter, Concept-rapport nr. 76.