Hvordan skal universitetene finansieres?

Universiteter og høyskoler mottok i 2022 til sammen 41,5 milliarder kroner som rammebevilgning fra Kunnskapsdepartementet. I tillegg kommer om lag 10 milliarder kroner fra Forskningsrådet og andre kilder. NTNU mottok mest fra KD med 7,3 milliarder kroner, og med eksterne midler blir NTNUs totale driftsbudsjett nær 10 milliarder kroner.

Fakta

Helge Holden

Helge Holden er en av UAs seks gjesteskribenter.

Utdanning: cand.real. og dr.philos. fra UiO

Nåværende jobb: professor i matematikk ved Institutt for matematiske fag, NTNU

Tidligere roller i UH: Styremedlem NTNU 2009–17, Tidl. leder av flere utvalg i Forskningsrådet og ERC Consolidator Grant Panel, tidl. Preses DKNVS. Var generalsekretær i Den internasjonale matematikkunionen. Leder av Abelkomiteen.

Faglige interesser: Partielle differensialligninger

Er opptatt av: Forskningspolitikk, akademia, teknologi, NTNU

Samspillet mellom myndighetene og universitetene er krevende – tradisjonelt har sektoren stor grad av autonomi, men samtidig har departementet bukten og begge endene når staten bestemmer både budsjett og lover og forskrifter. Graden av autonomi er et bevegelig mål. Regjeringen har vedtatt en tillitsreform, men gir ikke universitetsstyrene rett til å bestemme studiesteder. Generelt er ikke tiden god for tillitsreformer, og tillitt kommer i direkte konflikt med politikernes økende markeringsbehov og ønske om å vise handlekraft. Da blir sjelden svaret at «dette vet institusjonene best».

Det er ikke urimelig at storsamfunnet har meninger om hvordan universitetene forvalter sine ressurser. Imidlertid har det vist seg gang på gang at den nysgjerrighetsdrevne forskningen gir oss fantastiske og revolusjonerende fremskritt som hverken kunne planlegges eller forutses. Men her og nå trenger Norge også en høyt utdannet befolkning, og krav fra myndighetene om innretning og omfang på studieplasser er både naturlig og nødvendig. Og om regjeringen ønsker forskning på et bestemt område, kan dette styres gjennom Forskningsrådet slik regjeringen har gjort ved å love støtte til forskning på for eksempel bærekraftig fôr.

Det er disponeringsfrihet på institusjonsnivå (i motsetning til for eksempel i Sverige). De fleste midler på instituttbudsjettene går til lønninger. Selv om norske universitetslønninger med unntak av stipendiatlønningene ikke er spesielt høye i et internasjonalt perspektiv, kommer betydelige sosiale utgifter på toppen og totalutgiftene for et årsverk blir svært høye. Dette gjelder alle felt. Det spøkes med at matematikere er billige i drift siden vi bare trenger papir, blyant og en papirkurv – det er bare filosofene som er rimeligere siden de bare trenger papir og blyant. Nå er ikke dette riktig hverken for matematikere eller filosofer, men ikke desto mindre går en massiv del av budsjettet til lønninger. Det betyr at det strategiske handlingsrommet er lite, og at selv små budsjettreduksjoner kan ha dramatiske konsekvenser.

For NTNU som helhet går omtrent 60 prosent av budsjettet til lønninger, men på instituttnivå blir bildet et helt annet. På mitt institutt, Institutt for matematiske fag, utgjør lønn til fast ansatte om lag 67 prosent av KD-bevilgningen, men om man inkluderer midlertidig ansatte, blir det hele 93 prosent! Når man legger til drift og husleie, går ikke budsjettet opp, med mindre de ansatte klarer å sikre eksterne prosjekter. Det betyr at det strategiske handlingsrommet blir lite. Nøktern budsjettering gir økt avsetning («penger på bok»), som man ønsker å unngå. Mer offensiv budsjettering kan resultere i underskudd og intet handlingsrom. Med behov for mange nye ansettelser pr år, både faste og midlertidige, er ikke dette lett. Instituttet blir dermed svært følsomt overfor selv små endringer i budsjettene. For teoretiske institutter er situasjonen sammenlignbar, mens institutter med eksperimenter må binde mer midler til utstyr, som også skal forvaltes.

På tampen av sin regjeringsperiode nedsatte Solberg-regjeringen Hatlen-utvalget – uten representanter for de to største universitetene i Norge – for å se på finansiering av høyere utdanning, og utvalget avga sin innstilling i mars 2022, og som tradisjonen tro ble sendt på høring.

Den norske finansieringsmodellen er, som forventet, komplisert. I grove trekk er nær en tredjedel basert på studieplasser, om lag 15 prosent for rekrutteringsstillinger og cirka en tredjedel er resultatbasert. Den gjenværende femtedelen er uspesifisert (basisbevilgningen – en «black box»), og er historisk basert. En del av budsjettet er insentivbasert. Utvalget fremhever at det alltid er en fare for at insentivene blir et mål i seg selv, og institusjonene kan velge å ignorere andre aktiviteter som ikke fanges opp i resultatmålene.

Den resultatbaserte delen er delvis lukket (dvs der totalbeløpet er bestemt, og man kjemper om relative andeler) og delvis åpen. For eksempel er støtten til forskning gjennom publiseringspoeng lukket. Som utvalget selv påpeker, er lukkede støtteordninger ingen fordel for institusjoner som allerede presterer godt, fordi det er vanskeligere å forbedre seg. For Finansdepartementet er lukkede bevilgninger mye lettere å håndtere.

Hatlen-utvalget foreslår å redusere å redusere antall resultatindikatorer fra åtte til mellom to og fire. Det har fått bred støtte, og universitetene understreker behovet for en enkel, langsiktig og transparent modell med en solid basisbevilgning – det høres ut som ønsketenkning. Problemet blir å finne hvilke resultatindikatorer som kan fjernes.

NTNU foreslår å beholde studiepoengproduksjon og fullførte doktorgrader, samt at EU-indikatoren fortsettes og får åpen ramme. Det er ikke vanskelig å være enig i dette. NTNU foreslår under tvil å fjerne indikatoren for kandidatproduksjon, som ble innført for å stimulere til økt studentgjennomstrømning, som er viktig både for samfunnet og for hver enkelt student. Videre foreslår NTNU å fjerne publiseringspoengene, selv om det uttrykkes noe tvil her også. Å overføre disse midlene til basisbevilgningene og overlate oppfølgingen til institusjonene slik NTNU foreslår, har jeg ingen tro på, og de midlene vil bare forsvinne i det store regnskapet. Det er viktig at det fins indikatorer som støtter forskning, og tellekantene er enkle og gode på institusjonsnivå, selv om det kan sies mye om tellekanter slik jeg har gjort her i UA, se her og her. Både UiB og UiO støtter å fortsette med publiseringspoengene. UiO uttaler:

«Når finansieringsutvalget nå foreslår å fjerne alle forskningsindikatorer, bidrar det til å synliggjøre utdanningsoppdraget i større grad. De to foreslåtte indikatorene legger fortsatt vekt på volum. Det bør vurderes om dette over tid kan gi en systematisk dreining fra forskningsaktivitet til utdanningsaktivitet i sektoren, og dermed en utilsiktet nedbygging av forskningsbasisen for utdanningene.»

Se også hva rektorene ved UiB og UiO uttaler til Khrono under overskriften «Tiden er ikke inne for å endre en suksessoppskrift».

NTNU foreslår at det ikke innføres en indikator for formidling, noe Kierulf-utvalget tok til orde for. Dette er jeg enig i.

Videre foreslår Hatlen-utvalget at «[u]tviklingsavtalene bør få en tyngre rolle i styringen av sektoren og det bør følge finansiering med avtalene». Det er vanskelig å se dette som noe annet en skjerpet styring av institusjonene. NTNU, UiO og UiB går samlet mot å la finansiering bli en del av disse avtalene – det kan lett komme i konflikt både med universitetenes autonomi og strategi, og viser ikke tillitt.

Som en oppfølging av Hatlen-utvalgets rapport, sendte Kunnskapsdepartementet ut en forespørsel til universitetene om synspunkter på spesifikke endringer i finansieringssystemet. Henvendelsen ble sendt i november med én måneds frist (senere utsatt til januar), som er urimelig kort, noe også NTNU sier.

Her er et av forslagene som det skal tas stilling til: «en modell hvor institusjonene kan eller må utforme satsingsforslag om utdanningskapasitet/studieplasser basert på egne kostnadsanslag og ikke på satsene til finansieringskategoriene».

Dette forslaget har unisont fått det glatte lag av sektoren – dette bryter med kravet om kvalitet. Vi ønsker oss ikke utdannelser på anbud – det er forskjell på kvalitet og pris på mat fra Lidl og en delikatesseforretning!

Det er vanskelig å si hvordan finansieringsmodellen blir. Statsråden har vist seg å være svært handlekraftig, men det er viktig at endringer kommer etter en dyp analyse. Endringene skal i første omgang være budsjettnøytrale, men det er klart at de ikke vil fortsette sånn. Da vil noen tape, og det er store midler det er snakk om. Til Khrono sier Borten Moe at «[d]et har skjedd veldig mye på kort tid, og det kommer til å skje enda mer neste år. Det er en slags «total makeover» av sektoren». Når det foreslås radikale grep, må det være et krav om man starter med en analyse av hva som er galt. Inflasjon, energikrise og invasjonen i Ukraina kan ikke bli en begrunnelse for enhver endring.

Med en regjering som ser seg råd til å bygge Stad skipstunnel og reversere, ikke revidere, store reformer, er det vanskelig å se at universitetssektoren er i en akutt krise som gjør at en ny finansieringsmodell må presses gjennom på kort tid.

Jeg har skrevet denne gjesteartikkelen selv, uten bruk av ChatGPT. Spede forsøk på å bruke den ble mye dårligere, tro meg.