Om New Public Management i offentlig virksomhet

Det er krise i anbudene til de flyvende ambulansene her i landet. Anbudskrise i offentlig sektor ser nesten mer ut til å være regelen enn unntaket. Her er noen av mine erfaringer og refleksjoner på anbud i helsesektoren:

For sju-åtte år siden hadde Helse Midt-Norge utlyst anbud på rehabilitering av pasienter. Mens sykehusene behandler, skal private konkurrere om å rehabilitere pasientene. Eksempler på slike tjenester er Kurbadet i Meråker og LHL-klinikkene i Trondheim og på Røros. I mange år hadde vi også en institusjon som het Bjørnang, som lå i Levanger. Bjørnang hadde drevet rehabilitering i flere tiår, og var anerkjent som en faglig dyktig virksomhet med nærmere 30 ansatte – de fleste med lang erfaring og god kompetanse. Men siden rehabilitering er underlagt anbudsprinsippet, måtte Bjørnang som de andre virksomhetene levere tilbud på nye år med rehabilitering – jeg tror femårs kontrakter er det vanlige.

Følg UA på Facebook, Twitter og Instagram.

Anbudet ble forkastet pga åpen konvolutt

Bjørnang var en liten virksomhet, som ble ledet og eid av en lege med mange års erfaring fra nettopp dette arbeidet. Dessverre hadde legen liten erfaring med jus og formalia: Når anbud skal leveres, er det veldig viktig at anbudsfristen overholdes. For å være sikker på at postgangen ikke ble et problem, kjørte sjefen selv til Helse Midt-Norges administrasjon i Stjørdal for å levere anbudsdokumentene. Siden Bjørnang var geografisk plassert nær sykehuset i Levanger, hadde drevet i flere tiår, og var anerkjent som en god institusjon, tenkte alle at anbudet mest ville dreie seg om hvor mange plasser de ville få.

Derfor kom beskjeden noen dager etterpå som et sjokk: Anbudet var forkastet. Leveringen av dokumentene ble kjent ugyldig. Årsaken var at papirene ikke var levert i en forseglet konvolutt. Siden dokumentene ble levert direkte til ekspedisjonen, var ikke dette noe legen tenkte på da papirene ble levert. Men jussen er klar – anbud som ikke er forseglet, skal avvises. Resultatet: Bjørnang måtte avvikle hele driften, og si opp alle sine nærmere 30 ansatte. Det var ingen faglig vurdering av tilbudet, og ingen oppfatning av at de ikke hadde gjort en god jobb. Avvisningen av anbudet, og den påfølgende oppsigelsen av alle ansatte, skyldtes ren og skjær formalia.

Dyrt å drive effektivt

Bjørnang var godt og effektivt drevet, med fokus på faglig arbeid, og en bitteliten administrasjon. Å drive effektivt, med hovedfokus på kjernevirksomhet og liten administrasjon, er vanligvis vurdert som positivt. Men når det bygges opp formelle og rigide systemer, som er en forutsetning for anbud, må det følges opp med mer byråkrati og administrasjon i alle ledd. Konkurransen anbud skaper, kan nok gjøre visse tjenester billigere, slik økonomisk teori forfekter. Men den rasjonell-økonomiske logikken øker kravet om byråkrati og administrasjon.

Denne formaliseringen som nye systemer skaper, bidrar utvilsomt også til å gjøre offentlige tjenester dyrere. Det er høyst uklart om nettoeffekten av anbud og andre tiltak vi gjerne omtaler som New Public Management (NPM) er positiv eller negativ. I en av de større studiene som er gjort på økonomisk inspirerte reformer (NPM), konkluderer Christopher Hood med at de store NPM-reformene i Storbritannia har ført til en dyrere og dårligere offentlig sektor. Andre studier viser mer positive effekter. Men felles for alle studier, er at det er svært vanskelig å vurdere effekten av reformene, fordi forholdet mellom årsak og virkning er så usikkert.

Budsjetterte med lønnsnedgang

Et annet lokalt eksempel var ambulansene ved sykehusene i Helse Midt-Norge, som også var på anbud for åtte-ni år siden. Da skjedde det noe lignende som vi hører om de flyvende ambulansene i dag. Etter en anbudsrunde, vant Namsos trafikkselskap anbudet for en stor del av Trøndelag. En viktig grunn til at de vant fram, var at de hadde kalkulert lønnsnedgang for en stor del av de ansatte, blant annet på Innherred. Ambulansesjåførene måtte søke seg over i det nye selskapet, og fikk beskjed om at et lønnskutt på flere titusen kroner.

Dette aksepterte de naturligvis ikke. Ved hjelp av effektiv organisering snudde de ansatte hele anbudsprinsippet på hodet: De nektet å søke på de nye jobbene. Siden det er så få personer som har kompetanse til å kjøre ambulanse, kunne de med kollektiv organisering vinne fram overfor anbudsvinneren. Dermed hadde ikke Namsos trafikkselskap nok ansatte til å kjøre ambulanse fra den datoen de hadde forpliktet seg til å overta. Dette var ikke bare et problem for selskapet, men det var et kritisk problem for helseforetaket. Helseforetaket er pliktig i henhold til lov å sørge for ambulansetjeneste i sin region. Dersom de inngikk en avtale med et selskap som ikke maktet å levere tjenesten, ville det raskt bli helseforetakets problem. Vi kan se for oss medieoppslagene når akutt syke ikke kommer seg til sykehuset, og folk ville forlangt helseministerens hode på et fat. Situasjonen var umulig. Så hva ble løsningen?

De ansatte sto sammen, og tok ikke på seg jobben før de fikk lønna de krevde. De vant fram, og fikk betingelsene de krevde. Regionen måtte jo ha ambulansetjeneste. Men Namsos trafikkselskap hadde inngått en avtale med helseforetaket, som forutsatte at lønna for de ansatte måtte kuttes. Dermed ble anbudet et tapsprosjekt for selskapet. Tapet var stort, og kunne ha sendt selskapet til skifteretten. Dette ville ha gitt en umulig situasjon for Helse Midt-Norge. Helseministeren ville fått et alvorlig problem. Derfor gikk helseforetaket med på å betale mer for tjenesten fra Namsos trafikkselskap. En ganske stor millionsum ble overført til Namsos trafikkselskap fra Helse Midt-Norge, etter at anbudet var tildelt. I anbudssammenheng er slikt uhørt, fordi da blir det ikke rettferdig konkurranse lenger.

Så kom taperne på banen

Så dermed kom taperne av anbudet på banen. De kunne ikke godta at anbudsvinneren fikk mer betalt. De hadde jo levert anbud som tok hensyn til at de ansatte skulle ha samme lønn som før, og sto igjen uten arbeidsoppdrag. Selskapet måtte avvikle sin drift. Men den nye avtalen mellom anbudsvinneren og helseforetaket førte til en høyere totalpris enn anbudstaperne hadde levert. Dermed hadde selskapene som tapte anbudet grunnlag for å saksøke Helse Midt-Norge. Noe de også gjorde. Og de vant. Så det sang. Helse Midt-Norge måtte betale mange millioner kroner i erstatning til anbudstaperne. Jeg husker ikke summene nøyaktig, men for Helse Midt-Norge kostet anbudsfadesen overfor ambulansene flere titalls millioner kroner.

Selv var jeg journalist og skrev nyhetsartikler om både ambulanseskandalen og Bjørnang-skandalen mens de pågikk. Det var denne saken som var bakgrunnen for at Helse Midt-Norge ved neste korsvei faset ambulansene inn som en del av helseforetaket igjen. De ville ha slutt på at kritiske samfunnstjenester skulle ut på anbud hvert femte år. Så i dag er ambulansene i Midt-Norge driftet direkte av helseforetaket i stedet.

Transaksjonskostnader

Det er krevende å finne balansen mellom hva som skal drives av det offentlige, og hva som skal drives av private. Konklusjonen bør neppe være at alt skal overtas av det offentlige. Men det er et problem at i økonomiske teorier synes problemene med anbud, og andre NPM-reformer, å være ganske konsekvent undervurdert. I anbud er for eksempel begrepet «transaksjonskostnader» svært sentralt, og ofte undervurdert . Begrepet er ikke bare økonomisk, det inkluderer også de praktiske, faglige og styringsmessige problemene ved anbudsprinsippet.

Så en konklusjon kan kanskje være at transaksjonskostnader må vurderes mer kritisk i vurderingen av hva som skal anbudsutsettes, og hva som skal drives i egen regi.

Les flere ytringer her.